Information zur Ratifizierung des „Vertrags von Lissabon zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft“ („EU-Reformvertrag“) durch den Bundespräsidenten
I.
Einleitung
Nachdem die österreichische Bundesregierung, der vom Volk gewählte Nationalrat und zuletzt der Bundesrat ihre Zustimmung zum Vertrag von Lissabon erteilt haben, hat Bundespräsident Dr. Heinz Fischer auf der Basis von Beschlüssen der Bundesregierung, des Nationalrates und des Bundesrates nach eingehender Prüfung der gesamten Materie und nach Abwägung der vielen Argumente, die in diesem Zusammenhang vorgetragen wurden, die Ratifikationsurkunde am 28. April 2008 unterzeichnet. weiterlesen>>
Kommentar zur Information des Herrn Bundespräsidenten Dr. Heinz Fischer (in Rot):
Information zur Ratifizierung des „Vertrags von Lissabon zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft“ („EU-Reformvertrag“) durch den Bundespräsidenten
I.
Einleitung
Nachdem die österreichische Bundesregierung, der vom Volk gewählte Nationalrat und zuletzt der Bundesrat ihre Zustimmung zum Vertrag von Lissabon erteilt haben, hat Bundespräsident Dr. Heinz Fischer auf der Basis von Beschlüssen der Bundesregierung, des Nationalrates und des Bundesrates nach eingehender Prüfung der gesamten Materie und nach Abwägung der vielen Argumente, die in diesem Zusammenhang vorgetragen wurden, die Ratifikationsurkunde am 28. April 2008 unterzeichnet.
Der Bundespräsident bewegt sich dabei auf dem Boden jener Argumente und Gesichtspunkte, die auch vor drei Jahren die Grundlage für die damalige – bei allen Parlamentsfraktionen unbestrittene – Ratifizierung des sogenannten EU-Verfassungsvertrages waren und die in einer Einsichtsbemerkung des Bundespräsidenten zum Abschluss des Ratifikationsverfahrens am 14. Juni 2005 zusammenfasst und veröffentlicht wurden.
Vor dem Hintergrund der lebhaften öffentlichen Diskussion in unserem Land - die ja im Prinzip sehr zu begrüßen ist – werden im Sinne der Transparenz und im Sinne zusätzlicher Informationen für die österreichische Bevölkerung Fakten in Erinnerung gerufen und Klarstellungen vorgenommen; es wird unrichtigen Argumenten entgegengetreten und die verfassungsrechtliche Situation dargestellt.
II.
Der lange Weg zum Vertrag von Lissabon
Bereits im Zuge der Vorbereitung der letzten beiden EU-Erweiterungsrunden, mit denen die Teilung Europas nach dem Fall des Eisernen Vorhangs endgültig überwunden werden sollte – also vor nahezu zehn Jahren –, herrschte Übereinstimmung darüber, dass die Spielregeln und Institutionen der Europäischen Union weiterentwickelt werden müssen, um Vorkehrungen zu treffen, dass die EU auch nach der Erweiterung von 15 auf 27 Mitgliedstaaten im Innenverhältnis und auch nach außen handlungs- und entscheidungsfähig bleibt. Darüber hinaus bestand der gemeinsame Wunsch, die demokratischen Strukturen auszubauen und die soziale Dimension in der Europäischen Union verstärkt zu verankern.
Das sind keine Spielregeln, sondern Vertragsbestimmungen, nach denen wir leben müssen, weil Sie für jedes Mitgliedsland verpflichtend einzuhalten sind. Entscheidungen, die alle mittragen müssen sind schwierig, aber eine Voraussetzung für demokratische Strukturen. Jeder Rechtsetzungsakt müsste von den Bevölkerungen mitgetragen werden können. Das Gegenteil ist der Fall: Die Kommission schlägt die Gesetze vor, der Ministerrat mit dem Europäischen Rat und mit dem Europäischen Parlament segnen sie ab. Die nationalen Parlamente und auch das EU-Parlament haben in den wichtigsten Politiken nichts mitzureden – können die Entscheidungen nicht beeinflussen.
Im Zuge dieser Diskussionen über die Zukunft Europas wurde die Idee eines EU-Konvents geboren, der auf breiter Basis Reformvorschläge ausarbeiten sollte, die von allen Mitgliedstaaten als Fortschritt betrachtet werden und daher im Konsens angenommen werden können. Diese Idee wurde auch von Österreich unterstützt und zwar von allen im Parlament vertretenen Parteien , die auch zur Mitarbeit im Konvent bereit waren.
Dieser Konvent, der am 28. Februar 2002 seine Arbeit aufnahm, bestand aus 105 Mitgliedern und 102 stellvertretenden Mitgliedern, vor allem Parlamentariern der nationalen Parlamente der EU-Staaten und (damaligen) Beitrittskandidatenländer, Vertretern des Europäischen Parlaments, Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten, sowie aus Wissenschaftern, Experten und Diplomaten.
Österreich entsandte in den EU-Konvent einvernehmlich sowohl Vertreter der Regierungsparteien als auch Vertreter der Opposition, sodass – um es nochmals zu betonen – sämtliche Parlamentsparteien im Konvent vertreten waren.
Der Konvent setzte sich das Ziel, auf möglichst breiter Basis und unter Berücksichtigung der Interessen sämtlicher Mitgliedstaaten der Europäischen Union die Grundlagen für eine Reform der EU auszuarbeiten – was im Wesentlichen auch gelungen ist.
Nachdem die damals 15 Mitgliedstaaten der Europäischen Union auf der Grundlage der Arbeiten des Konvents einen Vertragsentwurf fertig gestellt und darüber Einvernehmen erzielt hatten, wurde dieses als „EU-Verfassungsvertrag“ bezeichnete Dokument am 29. Oktober 2004 in Rom von allen EU-Staats- und Regierungschefs unterzeichnet.
Ein großer Tag für Europa.
Auch in der Österreichischen Bundesregierung gab es einhellige Zustimmung zu diesem Text, wobei es sich damals bekanntlich um eine von ÖVP und Freiheitlichen gebildete Koalitionsregierung handelte (Regierung Schüssel/Gorbach). Aber auch die in Opposition befindlichen Sozialdemokraten und Grünen waren einverstanden.
Das weitere Verfahren in Bezug auf diesen Verfassungsvertrag der Europäischen Union verlief folgendermaßen:
Am 18. Jänner 2005 beschloss der österreichische Ministerrat (der seine Beschlüsse nur einstimmig fassen kann) die Regierungsvorlage betreffend ein Verfassungsgesetz als Grundlage für das Ratifizierungsverfahren des EU-Verfassungsvertrages.
Dieses Bundesverfassungsgesetz wurde vom Nationalrat am 2. März 2005 einstimmig – also mit Zustimmung sämtlicher Mandatare der Regierungsparteien und der Oppositionsparteien – beschlossen.
Am 17. März erfolgte die einstimmige Beschlussfassung im Bundesrat.
Am 30. März 2005 beschloss sodann der Ministerrat der damaligen ÖVP/FPÖ Regierung als nächsten Schritt die Regierungsvorlage zum „Vertrag über eine Verfassung für Europa“ (mit Zustimmung der freiheitlichen Regierungsmitglieder).
Der Verfassungsausschuss des Nationalrates beschloss am 28. April 2005 einstimmig , dem Nationalrat die Genehmigung dieses EU-Verfassungsvertrages zu empfehlen.
Die Beschlussfassung im Nationalrat erfolgte sodann am 11. Mai 2005 wiederum mit Zustimmung sämtlicher Fraktionen bei nur einer einzigen Gegenstimme (Abg.z NR Barbara Rosenkranz). Alle anderen Mitglieder des „Klubs der Freiheitlichen/BZÖ“ stimmten zu.
Am 25. Mai 2005 erteilte der Bundesrat seine Zustimmung.
Diese Aufeinanderfolge von einstimmigen (oder fast einstimmigen) Entscheidungen in Regierung, Nationalrat und Bundesrat wäre sicher nicht erfolgt, wenn dieser EU-Verfassungsvertrag (der mit dem jetzigen EU-Reformvertrag inhaltlich weitestgehend übereinstimmt) tatsächlich jene negativen Auswirkungen und jene Gefährdungen der Existenz unseres Staates zur Folge gehabt hätte, wie das jetzt dem Reformvertrag – zu Unrecht – unterstellt wird. .
In weiterer Folge hat der Bundespräsident nach genauer Prüfung dieses Sachverhaltes den EU-Verfassungsvertrag mit seiner Unterschrift am 14. Juni 2005 nach Vorliegen der verfassungsrechtlichen Voraussetzungen ratifiziert.
Der Bundespräsident hat seine damalige Unterschrift in einer Einsichtsbemerkung schriftlich begründet und diese Begründung veröffentlicht. Sie blieb unwidersprochen.
Man kann nicht ernsthaft vom Bundespräsidenten verlangen, dass er bei einer inhaltlich weitgehend übereinstimmenden Rechtslage einem Projekt, das er vor drei Jahren aus voller Überzeugung in Übereinstimmung mit der öffentlichen Meinung und in Übereinstimmung mit der Bundesverfassung unterstützt hat, heute seine Unterschrift verweigert, weil verschiedene Akteure auf der politischen Bühne ihren Standpunkt geändert haben.
Jedes Argument, das heute gegen den EU-Reformvertrag vorgebracht wird, hätte auch schon gegen den EU-Verfassungsvertrag vor drei Jahren vorgebracht werden müssen.
Jene Argumente, die damals gegen den Verfassungsvertrag nicht vorgebracht wurden, können auch gegen den nunmehr vorliegenden (in einem Punkt sogar abgeschwächten) EU-Reformvertrag nicht glaubwürdig vorgebracht werden.
Vor oder nach Österreich ratifizierten im Jahre 2005 noch 17 weitere Mitgliedstaaten der EU den EU-Verfassungsvertrag. In vier Ländern fanden Volksabstimmungen statt: In Spanien und Luxemburg mit einer Mehrheit an JA-Stimmen, in Frankreich und in den Niederlanden jedoch mit einer Mehrheit an NEIN-Stimmen.
Damit war der EU-Verfassungsvertrag trotz der nahezu einstimmigen Ratifikation in Österreich durch negative Abstimmungen in zwei anderen EU-Ländern zu Fall gebracht worden.
Die Gefährdung der Existenz unseres Staates wurde damals nicht erkannt, oder man wollte keine erkennen. Deswegen werden verfassungswidrige Gesetze nicht zu Rechtsgesetzen. Jetzt legten alle 37 FPÖ-Parlamentarier Verfassungsbeschwerde wegen Verfassungswidrigkeit der EU-Verträge ein.
In Deutschland wurden sowohl gegen den Vertrag über eine Verfassung für Europa als auch gegen den Vertrag von Lissabon Verfassungsbeschwerden eingelegt. Die Klageschriften wurden veröffentlicht. Das deutsche Bundesverfassungsgericht hat aufgrund dieser Verfassungsbeschwerden den Bundespräsidenten Köhler gebeten (also praktisch verboten), den Lissabon Vertrag zu unterschreiben. Ihre Ratgeber und Sie selbst ignorierten diese Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, obwohl Entscheidungen dieses in Europa hoch anerkannten Gerichts richtungsweisend sein sollten.
Die angeführten Gründe in der Verfassungsbeschwerde gegen den Verfassungsvertrag von 2004 auf über 300 Seiten, verfasst vom Ordinarius für Öffentliches Recht, Univ. Prof. Dr. Karl Albrecht Schachtschneider, war in Ihrer Dogmatik und auch im Wesentlichen materiell gleich mit der Klage, die gegen den Vertrag von Lissabon - weil auch von Prof. Schachtschneider verfasst. Man kannte die also die Klage, die das deutsche Bundesverfassungsgericht veranlasste, die Ratifizierung zu stoppen, weil das Begleitgesetz verfassungswidrig war. Die deutschen Verfassungsrichter entschieden beispielsweise, dass die Ermächtigungsgesetze des Vertrages von Lissabon unbedingt vom deutschen Parlament ratifiziert werden müssen. In Österreich gibt es dieses Recht nicht.
Darüber hinaus war Ihnen als Jurist sicher bekannt, dass schon vor Ihrer Unterschrift unter den Vertrag von Lissabon, nämlich am 23. Oktober 2008, der Verfassungsgerichtshof Österreich durch eine Verfassungsbeschwerde gegen den Beitritt Österreichs zur Europäischen Union und den EU-Folgeverträgen aufgerufen wurde, Rechtschutz zu geben. Diese Verfassungsbeschwerde – es klagten 16 österreichische Bürger, darunter auch Prof. Pernthaler, ein österreichischer Experte des Verfassungsrechts - wurde ebenfalls durch Staatsrechtslehrer Prof. Dr. Schachtschneider verfasst. Schachtschneider ist der führende Wissenschaftler des öffentlichen Rechts im deutschsprachigen Raum. Er klagte schon gegen den Vertrag von Maastricht und gegen die Einführung des Euro in Deutschland und hatte damit teilweise Erfolg. Die Urteile wurden in der Öffentlichkeit als demokratischer Erfolg gefeiert. So wurde schon 1993 im Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts das Recht der EU-Mitgliedsstaaten auf die Rücknahme des sogenannten Rechtsanwendungsbefehls - also das Recht aus der EU auszutreten – anerkannt. Die gut begründenden Argumente, die wie oben erwähnt, das Bundesverfassungsgericht Deutschlands veranlasste, den Deutschen teilweise Rechtschutz zu geben, hätte Sie vor der Unterschrift unter den Vertrag von Lissabon abhalten müssen.
III.
Der Vertrag von Lissabon und das Ratifikationsverfahren in Österreich
Nach einer zweijährigen Nachdenk- und Diskussionspause, in der alle Aspekte der EU-Reform neuerlich erörtert wurden und neuerlich zwischen allen EU-Staaten Einvernehmen über die Notwendigkeit einer Weiterentwicklung der Strukturen der EU erzielt wurde, kam es im Juli 2007 zur Einberufung einer weiteren EU-Regierungskonferenz, die - auf der Basis eines einstimmigen Mandates des Europäischen Rates vom 21./22. Juni 2007 – ein überarbeitetes Vertragswerk ausarbeiten und dabei insbesondere Einwänden aus den Diskussionen in Frankreich und in den Niederlanden durch verschiedene „Abschwächungen“ oder Modifikationen des ursprünglichen Verfassungsvertrages Rechnung zu tragen versuchte. Diese Abschwächungen (wie z.B. der Verzicht auf staatliche Symbole oder der Verzicht auf eine ausdrückliche Normierung eines Vorranges des EU-Rechtes vor dem Recht der Mitgliedsstaaten – dazu Näheres weiter unten) sollten es Frankreich und den Niederlanden aber auch Großbritannien ermöglichen, diesem EU-Reformvertrag in einem zweiten Anlauf zuzustimmen und jenen Mitgliedstaaten, die den Vertrag bereits ratifiziert hatten (wie z.B. Österreich) leicht machen, an der bereits erfolgten Zustimmung festzuhalten.
In der Tat: Wer dem EU-Verfassungsvertrag des Jahres 2005 mit überwältigender Mehrheit (und ohne die Notwendigkeit einer Volksabstimmung) zustimmen konnte (wie Österreich), hat keinen sachlichen Grund, den Reformvertrag des Jahres 2008 abzulehnen.
Nach mehrmonatigen intensiven Verhandlungen konnte am 1 8./19. Oktober 2007 in Lissabon zwischen allen 27 EU-Mitgliedstaaten Einvernehmen über den neuen Text des Reformvertrages erzielt werden, der Österreich nicht schlechter stellt als der einhellig gebilligte EU-Verfassungsvertrag von 2005 und der auch nicht stärker in die österreichische Rechtsordnung eingreift.
In formaler Hinsicht war der ursprüngliche EU-Verfassungsvertrag aus Gründen der Übersichtlichkeit in seiner Gesamtheit als neuer Text ausgearbeitet worden. Dies hätte der leichteren Lesbarkeit des Textes gedient, gleichzeitig aber „optisch“ den falschen Eindruck einer neuen Europäischen Verfassung vermittelt.
Daher wurde nunmehr vereinbart, auf die Rechtstechnik früherer Vertragsänderungen zurückzugreifen und auch den EU-Reformvertrag als eine Novellierung des EU-Primärrechtes zu beschließen. Diese Rechtstechnik der Novellierung vieler einzelner Bestimmungen macht den Text leider schwerer lesbar, als ein neuer Gesamttext, unterstreicht aber den Charakter der Weiterentwicklung des EU-Rechtes.
Den Text des Vertrages von Lissabon kann kein einfacher Bürger verstehen. Es genügt nicht in zu lesen, man muss ihn auch verstehen können. Eine EU-Verfassung zu ratifizieren, die unsere Parlamentarier und auch Sie nicht einmal verstehen und damit verantworten können, ist verfassungswidrig. Wenn unsere Volksvertreter gewusst hätten was sie tun, dann hätten Sie erst recht nicht den Vertrag von Lissabon ratifizieren dürfen.
Dieser EU-Vertrag von Lissabon soll mit 1. Jänner 2009, jedenfalls aber rechtzeitig vor den nächsten Wahlen zum (durch den Vertrag von Lissabon gestärkten) Europäisches Parlament in Kraft treten. Er kann aber nur in Kraft treten, wenn alle 27 Mitgliedstaaten der EU den nach langen Verhandlungen zwischen allen EU-Staaten gemeinsam erarbeiteten und von allen 27 Regierungen genehmigten Text tatsächlich ratifizieren.
Das EU-Parlament wurde zwar durch den Vertrag von Lissabon gestärkt ist aber trotzdem kein echtes legislatives Parlament. Es kann selbst keine Gesetze vorschlagen und auch genehmigen.
Die Tatsache, dass der ursprüngliche EU-Verfassungsvertrag im Österreichischen Nationalrat die Zustimmung sowohl der Regierungsparteien als auch der Oppositionsparteien (bei nur einer Gegenstimme) erhalten hatte, während der jetzige (in einem wichtigen Punkt sogar abgemilderte) Reformvertrag zwar nach wie vor die Zustimmung von SPÖ, ÖVP und Grünen erhalten hat, aber diesmal von FPÖ und BZÖ im Nationalrat (mit unterschiedlichen Argumenten) abgelehnt worden ist, hat seine Ursache offenbar nicht in wesentlichen Änderungen des Vertragsinhaltes, sondern vor allem in einer geänderten politischen Konstellation.
Der Verlauf des Ratifikationsverfahrens in Österreich war folgender:
Am 11. Jänner 2008 beschloss der österreichische Ministerrat die Regierungsvorlage über den Vertrag von Lissabon dem Nationalrat zur Genehmigung vorzulegen. Diese wurde am 16. Jänner 2008 dem Verfassungsausschuss des Nationalrates zugewiesen. Wie aus dem ausführlichen Protokoll des Verfassungsausschusses ersichtlich ist, hat der Verfassungsausschuss über den Vertrag von Lissabon in der Zeit zwischen 5. Februar und 25. März an insgesamt vier Sitzungstagen unter Anhörung zahlreicher externer Experten beraten.
Am 25. März 2008 empfahl der Verfassungsausschuss mit den Stimmen von SPÖ, ÖVP und Grünen dem Nationalrat die Zustimmung zum Vertrag.
Der Bericht des Verfassungsausschusses des Nationalrates (484 d.B. zur XXIII. GP) zählt die Zielsetzungen und inhaltlichen Verbesserungen im Vertrag von Lissabon sehr genau und detailliert auf.
Anders als in der Sitzung des Verfassungsausschusses vom 28. April 2005, in der dem Nationalrat einstimmig die Annahme des (inhaltlich im wesentlichen gleichlautenden) EU-Verfassungsvertrages empfohlen worden war, beantragten diesmal Abgeordnete der FPÖ die Abhaltung einer Volksabstimmung und Abgeordnete des BZÖ die Durchführung einer Volksbefragung. Diese Anträge fanden keine Mehrheit.
Besondere Sorgfalt verwendete der Verfassungsausschuss des Nationalrates auf die Frage, ob es sich beim EU-Reformvertrag um eine Gesamtänderung der Österreichischen Bundesverfassung handelt, die eine Volksabstimmung notwendig machen würde.
Diese Frage ist in einem Hearing des Verfassungsausschusses am 5. Februar 2008 auch den österreichischen Experten Prof. Michael Holoubek (Vizerektor der Wirtschaftsuniversität Wien) und Prof. Stefan Griller (Vorstand des Europainstitutes der Wirtschaftsuniversität Wien) sowie dem deutschen Universitätsprofessor Karl Albrecht Schachtschneider gestellt worden.
Universitätsprofessor Schachtschneider bejahte diese Frage und machte unter anderem geltend, „dass die EU bereits ein Bundesstaat sei und die Bundesstaatlichkeit durch den Vertrag von Lissabon verstärkt werde.“
Hingegen verneinten die österreichischen Universitätsprofessoren Michael Holoubek und Griller die Frage, ob eine Gesamtänderung der Österreichischen Bundesverfassung vorliegt, die eine Volksabstimmung notwendig machen würde.
Diese Einschätzung, dass es sich um keine Gesamtänderung der Österreichischen Bundesverfassung handelt, wird von der überwältigenden Mehrheit des österreichischen Verfassungsexperten geteilt (siehe dazu noch später).
Am 25. März 2008 hat der Verfassungsausschuss des Nationalrates seine Beratungen abgeschlossen und dem Plenum des Nationalrates mit den Stimmen der Abgeordneten der SP, der VP und der Grünen gegen die Stimmen der FPÖ (das BZÖ nahm an der Abstimmung nicht teil) empfohlen, den Vertrag von Lissabon, der nicht als Gesamtänderung der Österreichischen Bundesverfassung qualifiziert wurde, zu genehmigen.
In seiner Sitzung vom 9. April hat sich das Plenum des Nationalrates mit 151 Ja-Stimmen und 27 Nein-Stimmen der Ansicht des Verfassungsausschusses angeschlossen und dem Vertrag somit mit einer Mehrheit von mehr als 84% der gültig abgegebenen Stimmen die Zustimmung erteilt.
Am 24. April 2008 beschloss der Bundesrat mit einer Mehrheit von mehr als zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen den Reformvertrag von Lissabon zu genehmigen.
IV.
Zusammenfassende verfassungsrechtliche Beurteilung
Das Bundesverfassungsgesetz über den Beitritt der Republik Österreich zur Europäischen Union war am 12. Juni 1994 Gegenstand einer Volksabstimmung, weil einvernehmlich davon ausgegangen wurde, dass der Beitritt zur Europäischen Union eine Gesamtänderung der Österreichischen Bundesverfassung bewirke.
Es stand außer Streit, dass auch künftige Änderungen der vertraglichen Grundlagen der Europäischen Union eine neuerliche Gesamtänderung der Österreichischen Bundesverfassung bewirken können , wenn die in Lehre und Rechtsprechung definierten Kriterien einer solchen Gesamtänderung vorliegen sollten.
Ebenso stand aber außer Streit, dass nicht jede Weiterentwicklung der vertraglichen Grundlagen der Europäischen Union eine neuerliche Gesamtänderung der Bundesverfassung bedeutet.
Daher ist die Frage der Gesamtänderung bei jedem Europäischen Vertragswerk von Fall zu Fall aufs Neue zu beurteilen.
Beim Vertrag von Amsterdam aus dem Jahr 1997, der am 1. Mai 1999 in Kraft trat, wurde geprüft, ob es sich um eine Gesamtänderung der Bundesverfassung handelt.
Die Frage wurde verneint.
Beim Vertrag von Nizza, der im Jahr 2001 im Nationalrat einstimmig genehmigt wurde und am 1. Februar 2003 in Kraft trat, wurde ebenfalls die Frage einer Gesamtänderung der Bundesverfassung sorgfältig geprüft und verneint.
Auch die ebenfalls zum EU-Primärrecht zählenden Beitrittsverträge der Jahre 2003 und 2005 wurden ohne Volksabstimmung genehmigt.
Beim EU-Verfassungsvertrag aus dem Jahr 2005, der vom Nationalrat mit nur einer Gegenstimme genehmigt wurde, wurde ebenfalls die Frage einer Gesamtänderung der Bundesverfassung geprüft und – wie aus den Unterlagen ersichtlich ist – verneint.
Damals erblickte ihr Rechtsgutachter, Universitätsprofessor Dr. Theo Öhlinger eine Gesamtänderung der Bundesverfassung weil der erste Satz unserer Bundesverfassung nicht mehr gelte.
Wenn aber der EU-Verfassungsvertrag von 2005 nicht als Gesamtänderung der österreichischen Bundesverfassung zu werten war, dann kann der vorliegende Vertrag von Lissabon erst recht keine Gesamtänderung der Bundesverfassung sein, weil er in die österreichische Verfassung nicht stärker sondern eher weniger stark eingreift als es der EU-Verfassungsvertrag des Jahres 2005 getan hätte.
Eindrucksvoll untermauert wird dieses Argument durch die Tatsache, dass es einzelne österreichische Verfassungsexperten gibt, die vor drei Jahren die Auffassung vertreten haben, dass man den Verfassungsvertrag 2005 sehr wohl als Gesamtänderung der Verfassung qualifizieren könnte, die aber den nunmehr vorliegenden Reformvertrag 2008 wegen des Wegfalls einer wichtigen Bestimmung in Übereinstimmung mit der großen Mehrheit der österreichischen Verfassungsrechtsprofessoren nicht als Gesamtänderung der Bundesverfassung qualifizieren.
Angesichts der Tatsache, dass von bestimmter Seite beim Vertrag von Lissabon dennoch von einer Gesamtänderung der Bundesverfassung gesprochen wird, die eine Volksabstimmung erforderlich machen würde, hat der Bundespräsident zu seiner Meinungsbildung Rechtsgutachten eingeholt. Es handelte sich zunächst um ein Rechtsgutachten des langjährigen Präsidenten des Verfassungsgerichtshofes Universitätsprofessor Dr. Ludwig Adamovich „zur Frage, ob der Beitritt Österreichs zum sogenannten EU-Reformvertrag als Gesamtänderung der Bundesverfassung im Sinne des Art. 44 Abs. 3 BVG anzusehen ist“ und von Universitätsprofessor Dr. Theo Öhlinger, dem langjährigen Vorstand des Instituts für Verfassungsrecht an der Universität Wien, zum Thema „Warum der EU-Reformvertrag aus verfassungsrechtlicher Sicht keiner Volksabstimmung bedarf“.
Beide Gutachten kommen zu dem Ergebnis, dass eine Gesamtänderung der Bundesverfassung nicht vorliegt und somit auch eine Volksabstimmung im Sinne des Art. 44 Abs. 3 BVG nicht zwingend ist. Die Gutachten stimmen auch mit der Meinung des Dekans der Rechts- und Staatswissenschaftlichen Fakultät der Universität Wien, Univ.-Prof. Dr. Heinz Mayer, mit der Rechtsmeinung des Verfassungsdienstes des Bundeskanzleramtes, mit dem Ergebnis der Beratungen des Verfassungsausschusses des Nationalrates und vor allem auch mit der vorherrschenden Meinung zum Thema Volksabstimmung bei der parlamentarischen Beratungen des EU-Verfassungsvertrages vor drei Jahren überein.
Nach der Beschlussfassung des Vertrages von Lissabon in der Nationalratssitzung vom 9. April 2008 hat der Bundespräsident ein weiteres ausführliches verfassungsrechtliches Informationsgespräch mit den Professoren Öhlinger, Lienbacher, Griller, Potacs und Obwexer geführt, die allesamt ausgewiesene Fachleute für Verfassungsrecht und/oder Europarecht sind und von denen kein einziger den Standpunkt vertreten hat, dass es sich beim EU-Reformvertrag um eine Gesamtänderung der österreichischen Bundesverfassung handelt, die eine Volksabstimmung zwingend erforderlich machen bzw. eine Ratifizierung des Vertrages ohne Volksabstimmung verbieten würde.
Natürlich beeinflusst der Vertrag von Lissabon ebenso wie z.B. der Vertrag von Amsterdam (1999) oder der Vertrag von Nizza (2003) die österreichische Rechts- und Verfassungsordnung. Doch trifft es eben nicht zu, dass dies gegenüber dem bestehenden Zustand (und ein Vergleich mit der Zeit vor dem österreichischen EU-Beitritt wäre unstatthaft, weil der Beitritt selbst ja bereits durch eine Volksabstimmung legitimiert wurde) so weitgehend ist, dass es sich um eine neuerliche Gesamtänderung der österreichischen Bundesverfassung handeln würde.
Es sei keine Gesamtänderung, weil der Vertrag von Lissabon sich ja kaum vom Verfassungsvertrag unterscheide. Und der wurde ja ratifiziert. Dieses Argument ist absurd. Jeder sollte sich einmal die Verfassungsbeschwerden durchlesen.
Dass gemäß Art. 1 der Bundesverfassung das Recht der Republik Österreich vom Volk ausgeht, bedeutet nicht, dass jeder wichtige Staatsakt vom Volk selbst gesetzt werden muss.
Die Bundesverfassung vom 1. Oktober 1920 konstituiert die Republik Österreich vielmehr als repräsentative, parlamentarische Demokratie mit jenen Elementen der direkten Demokratie, die in der Verfassung selbst festgelegt sind. Das parlamentarische System ist gemäß der österreichischen Bundesverfassung Grundsatz, nicht Ausnahme im Prozess der politischen Willensbildung. (In diesem Sinne auch das grundlegende Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes VfSlg.13500/1993.)
Vereinzelte Stimmen behaupten, die EU werde durch den Vertrag von Lissabon zu einem Bundesstaat. Träfe diese Behauptung zu, so hätte man es in der Tat mit einer Gesamtänderung der Bundesverfassung zu tun. Dies ist aber nicht der Fall. Abgesehen davon, dass sich im Wortlaut des Vertrages nicht der geringste Anhaltspunkt für eine solche Annahme findet, steht dem auch der klare Wille der Vertragspartner entgegen. Diese, und nicht die EU selbst, sind weiterhin „Herren der Verträge“. Die Vorstellung, dass es sich bei der EU um einen Bundesstaat handelt und daher die einzelnen Mitgliedsstaaten der EU (von Deutschland, Frankreich und Großbritannien angefangen bis zu Zypern und Malta) nur mehr Gliedstaaten bzw. „Bundesländer“ der EU sind, würde in jedem einzelnen Mitgliedsstaat der Europäischen Union sowohl von Regierung und Parlament als auch von der in der Wissenschaft herrschenden Lehre mit aller Entschiedenheit zurückgewiesen werden.
Der Vertrag von Lissabon macht den endgültigen Schritt zum Bundesstaat. Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ist nur mehr eine Floskel. Diese übertragenen Hoheiten sind so umfassend, dass sie kein Parlamentarier mehr überblicken kann und damit verantworten kann. Dies wird auch in den Verfassungsbeschwerden angeführt.
Die EU, so wird vereinzelt gesagt, sei nicht mehr die EU, der das Bundesvolk der Republik Österreich in der Volksabstimmung vom 12. Juni 1994 gemäß dem Verhandlungsergebnis vom 12. April 1994 seine Zustimmung gegeben hat.
Sicher hat sich an der Struktur der EU durch spätere Verträge (die Verträge von Amsterdam und Nizza wurden bereits erwähnt) manches geändert. Und es werden auch durch den Vertrag von Lissabon Änderungen wirksam werden. Dass diese Änderungen aber so weit gingen, dass man es mit einer neuerlichen Gesamtänderung der österreichischen Bundesverfassung zu tun hat, ist eine Behauptung, die einer sorgfältigen Prüfung, wie bereits dargelegt wurde, nicht standhält.
Es gibt keinen genauenText in der Bundesverfassung, der genau definiert was eine Gesamtänderung der Bundesverfassung eigentlich bewirkt. Nur die Anführung, der Veränderung der Grundprinzipien sind zu wenig. Man kann entscheiden, wie es einem passt. Es passiert eine schleichende Gesamtänderung der Bundesverfassung. Immer wird ein Stück verändert und es ist nie eine Gesamtänderung, die nur mit 2/3 Mehrheit und Volksabstimmung durchgehen würde.
Was die ausdrücklich festgeschriebene Rechtspersönlichkeit der EU anlangt, so ist festzuhalten, dass auch die Europäische Gemeinschaft Rechtspersönlichkeit besitzt. Rechtspersönlichkeit genießen ja nicht nur Staaten, sondern zahlreiche Institutionen. Die künftige Rechtspersönlichkeit der EU ist daher mit Sicherheit kein Kriterium für die Beurteilung der Frage, ob eine Gesamtänderung der österreichischen Bundesverfassung vorliegt.
Auf eine wichtige Frage darf – wie eingangs angekündigt – nochmals zurückgekommen werden.
Der nicht zustande gekommene EU-Verfassungsvertrag hatte im Art. 1-6 normiert, dass das von den Organen der Union in Ausübung der der Union übertragenen Zuständigkeiten gesetzte Recht Vorrang vor dem Recht der Mitgliedstaaten habe.
Diese Bestimmung findet sich im Vertrag von Lissabon nicht mehr.
Allerdings besagt die „Erklärung Nr. 17“, dass die schon bisher bestehende Judikatur des Europäischen Gerichtshofes über den Vorrang des Gemeinschaftsrechts aufrecht bleibt.
Schon der gesunde Menschenverstand sagt, dass etwas, das aufrecht bleibt, keine Änderung und schon gar keine Gesamtänderung der österreichischen Verfassung sein kann.
Die Argumentation, dass ein gesunder Menschenverstand sage, dass, etwas, das aufrecht bleibt, keine Änderung und schon gar keine Gesamtänderung der österreichischen Verfassung sein könne, ist eine Verhöhnung der Leser. Insbesondere wenn es sich um die Aufrechterhaltung der Rechtsverbindlichkeit des EuGH-Entscheidungen handelt. Diese Entscheidungen repräsentieren funktional unsere Verfassung und haben – entgegen den Verträgen – schon in den 60er-Jahren das Herkunftslandprinzip und den Vorrang des Gemeinschaftsrechts bewirkt. Kein Abgeordneter des Parlaments kann solche schicksalshaften Entscheidungen verantworten und Sie auch nicht.
Österreich wird daher weiterhin an der Auffassung vom sogenannten integrationsfesten Kern der österreichischen Bundesverfassung festhalten (siehe die Erläuterungen zum EU-Beitritts BVG, 1546 Blg NR XVIII GP Seite 6 ff).
In dieser Hinsicht hat sich also gegenüber der rechtlichen Situation vor dem Abschluss des Vertrages von Lissabon nichts geändert, weil der bisherige Zustand „aufrecht“ bleibt.
Ein weiteres Thema, das von Vertragsgegnern gelegentlich angeschnitten wird und zu dem kurz Stellung bezogen werden soll, ist das sogenannte vereinfachte Verfahren für die Vertragsänderung.
Der Vertrag von Lissabon sieht ein solches vereinfachtes Verfahren für Vertragsänderungen im Bereich des dritten Teiles des Vertrages vor. Die Vereinfachung bezieht sich aber ausschließlich auf die Vorgangsweise im Rahmen der EU selbst. Entscheidend ist also, dass die zur Wirksamkeit einer solchen Vertragsänderung erforderliche Ratifikation auch in Zukunft durch die nationalen Parlamente gemäß den nationalen Verfassungsordnungen erfolgen muss. Österreich und die österreichischen Verfassungsorgane haben es also in der Hand, ob sie einer solchen Vertragsänderung zustimmen oder nicht. Eine Vertragsänderung gegen den Willen Österreichs ist auch in Zukunft undenkbar und daher kann eine solche Bestimmung auch kein Argument im Sinne einer Gesamtänderung der österreichischen Bundesverfassung sein.
Eine Vertragsänderung gegen den Willen Österreichs ist denkbar und wird schon bald praktiziert werden. Mit dem vereinfachten Änderungsverfahren kann man den Vertrag ändern – o h n e Zustimmung der nationalen Parlamente, weil man nach Art. 23e B-VG davon absehen kann. Art. 50 B-VG sagt auch nur aus, dass man eine Stellungnahme abgeben kann, wenn sich die Regierung das vorbehalten hat. Das ist für eine demokratische Republik verfassungswidrig.
Das gleiche gilt für die Änderung von Beschlusserfordernissen (von Einstimmigkeit in Richtung Mehrstimmigkeit) in bestimmten Bereichen, die von jedem nationalen Parlament abgelehnt werden kann. Eine Änderung, insbesondere eine Erweiterung der Kompetenzen der EU, ist auf diesem Weg nicht möglich.
Mit den Kompetenz-Kompetenzen Art. 352 kann man sich die EU selbst Befugnisse geben, um die weiten Ziele der Union zu erreichen, ohne Ratifikation der nationalen Parlamente. Diese Ermächtigungsgesetze hat ja das deutsche Bundesverfassungsgericht gestoppt. So können in Österreich auch neue Kategorien von Eigenmitteln eingeführt werden. Also auch EU-Steuern, die ja schon in aller Munde sind.
Mit Deutlichkeit muss daher gesagt werden, dass entgegen vereinzelt geäußerten Behauptungen eine Veränderung der vertraglichen Grundlagen gegen den Willen auch nur eines einzigen Vertragsstaates nicht möglich ist. Die Behauptung, dass der EU oder ihren Organen in dieser Hinsicht ein „Blankoscheck“ gegeben werde, ist unrichtig.
Gelegentlich wird auch behauptet, dass die Ratifikation des EU-Vertrages die österreichische Neutralität eliminieren würde. Auch das ist unrichtig.
Die österreichische Neutralität wird nach dem Inkrafttreten des EU-Reformvertrags die gleiche sein wie heute . Zwar ist es richtig, dass der EU-Vertrag in der Fassung des Vertrages von Lissabon für den Fall „eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebietes eines Mitgliedstaates“ die anderen Mitgliedstaaten zur Gewährung aller „in ihrer Macht stehenden Hilfe und Unterstützung“ im Einklang mit Art. 51 der Charta der Vereinten Nationen verpflichtet.
Dies entspricht dem Grundgedanken europäischer Solidarität und dient der Sicherheit der EU-Mitglieder. Wenn Österreich Opfer eines bewaffneten Angriffs auf unser Hoheitsgebiet werden sollte, dann sollen andere Staaten verpflichtet sein, uns zu helfen; und wenn ein anderes Mitglied der EU Opfer eines bewaffneten Angriffes werden sollte, soll es ebenfalls mit solidarischer Hilfe rechnen können.
Aber es gibt drei wichtige Einschränkungen, die von Kritikern meist verschwiegen werden:
a) Die Bindung dieser Hilfe an die Charta der Vereinten Nationen;
b) die Hilfeleistung muss nicht militärischer Art sein, sondern erfolgt nach den Möglichkeiten, die „in unserer Macht“ stehen;
c) es gilt jene „irische Klausel“ des EU-Vertrages, wonach solche Maßnahmen auf den „besonderen Charakter“ unserer Sicherheits- und Verteidigungspolitik, d.h. auf die österreichische Neutralität, Bedacht nehmen.
Eine Hilfeleistung für das Opfer einer Aggression oder einer Katastrophe im Rahmen der Satzung der Vereinten Nationen unter Bedachtnahme auf die österreichische Neutralität nach Maßgabe unserer Möglichkeiten kann nicht als Abschaffung der Neutralität interpretiert werden.
Und etwas darf noch hinzugefügt werden: Wahrscheinlich ist der solidarische Zusammenschluss von 27 Staaten in der Europäischen Union die stärkste Garantie und „Versicherungspolizze“ dafür, dass die Wahrscheinlichkeit eines militärischen Angriffes auf einen Mitgliedstaat der Europäischen Union in ganz entscheidender Weise reduziert wird. Dies ist eben die Friedensdividende der Europäischen Union.
Eines steht also fest: Auch in Zukunft kann kein einziger österreichischer Soldat zu Einsätzen ins Ausland verpflichtet werden, ohne dass dies von den zuständigen österreichischen Organen (Regierung und Hauptausschuss des Nationalrates) autonom und im Einzelfall nach unseren innerstaatlichen Regelungen und unter Bedachtnahme auf die Neutralität entschieden wird. Und das Verfassungsgesetz über die österreichische Neutralität bleibt unverändert.
Den Österreicherinnen und Österreichern gerade auf diesem Gebiet Angst zu machen, ist einfach unfair.
Den Willen der Vertragsstaaten repräsentieren die zuständigen Minister und der Kanzler. Sie meinen, das genüge um eine demokratische Republik zu sein? Ich sage Nein: Das Volk muss über wichtige Entscheidungen, wie einen neutralitätswidrigen Einsatz unseres Bundesheeres im Ausland abstimmen dürfen. Auch nicht die UNO darf uns in Missionen auf der ganzen Welt schicken, die auch Angriffskriege sein können, so wie es der EU-Vertrag vorschreibt. Dazu gibt der Art. 2 der Charta der Vereinten Nationen das Gewaltverbot.
V.
Zum Thema Volksabstimmung
Häufig wurde und wird die Frage gestellt, warum zum Vertrag von Lissabon in Österreich (so wie in allen anderen EU-Staaten mit Ausnahme von Irland) keine Volksabstimmung durchgeführt wurde.
Das Thema Volksabstimmung ist in den einzelnen Staaten Europas sehr unterschiedlich geregelt: Es gibt Staaten, die das Instrument der Volksabstimmung in ihrer Verfassung gar nicht kennen. Im Gegensatz dazu ist in Irland eine Volksabstimmung bei einer Änderung des EU-Primärrechtes zwingend vorgesehen.
In Österreich gibt es wieder eine andere Rechtslage, und zwar folgende:
Bei der Änderung eines Bundesgesetzes oder bei einer einfachen Verfassungsänderung liegt die Entscheidung über eine Volksabstimmung in der Hand des Parlaments: Demnach hat bei einer Gesetzesänderung eine Volksabstimmung stattzufinden, wenn das von einer Mehrheit des Nationalrates oder Bundesrates verlangt/beschlossen wird, und bei einer Verfassungsänderung, wenn das von einem Drittel der Mitglieder des Nationalrates oder des Bundesrates verlangt wird.
Ein solches Verlangen liegt im konkreten Fall nicht vor und daher i st es dem Bundespräsidenten auch nicht möglich, eine Volksabstimmung anzuordnen.
Handelt es sich aber um eine Gesamtänderung der Bundesverfassung, so ist eine Volksabstimmung gem. Art. 44 B-VG obligatorisch, auch wenn vom Nationalrat oder vom Bundesrat ein diesbezügliches Verlangen nicht vorliegt.
In diesem Falle wäre die Bundesregierung verpflichtet, dem Bundespräsidenten den Antrag auf Durchführung einer Volksabstimmung unter Hinweis auf die Gesamtänderung der Bundesverfassung zu unterbreiten.
Aus genau diesem Grund wurde ja sowohl beim EU-Verfassungsvertrag von 2005 als auch beim jetzigen Vertrag von Lissabon besonders sorgfältig geprüft, ob es sich um eine Gesamtänderung der österreichischen Bundesverfassung handelt oder nicht.
Und sowohl die Bundesregierung als auch der Nationalrat wie auch der Bundesrat sind – in Übereinstimmung mit der in der Wissenschaft vorherrschenden Lehre – auf der Basis überzeugender Argumente zu dem Ergebnis gelangt, dass es sich beim vorliegenden EU-Reformvertrag um keine Gesamtänderung der österreichischen Bundesverfassung handelt.
Die Gründe dafür wurden ausführlich dargelegt.
Daher hat die österreichische Bundesregierung auch keinen Antrag auf Durchführung einer Volksabstimmung gestellt.
Aus diesem Grund kann der Bundespräsident auch keine Volksabstimmung anordnen.
Die gleiche Situation gab es - unbestritten - vor drei Jahren beim EU-Verfassungsvertrag 2005.
Damals wurde dieser Standpunkt im Nationalrat von allen Parlamentsfraktionen geteilt (Abstimmungsverhältnis 181:1). Jetzt – im Jahre 2008 – hat ein Teil der Opposition den Standpunkt zum Thema „Gesamtänderung“ offenbar gewechselt.
In der Tschechischen Republik ist kürzlich beschlossen worden, das Verfassungsgericht mit der Frage der Verfassungsmäßigkeit des Vertrages von Lissabon zu befassen. In der Bundesrepublik Deutschland steht die Befassung des Bundesverfassungsgerichts offenbar bevor. Hätte man das nicht auch in Österreich vor der Ratifizierung durch den Bundespräsidenten tun können?
Dazu ist anzumerken, dass die österreichische Verfassungsrechtslage die Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Staatsvertrages nur dann zulässt, wenn dieser im Bundesgesetzblatt kundgemacht ist. Dies kann erst dann geschehen, wenn er auf der völkerrechtlichen Ebene zustande gekommen, das heißt von allen Vertragsstaaten ratifiziert ist. Die Unterzeichnung durch den Bundespräsidenten ist daher in Österreich sogar eine unverzichtbare Voraussetzung für eine Überprüfung durch den Verfassungsgerichtshof.
VI.
Schlussbemerkungen
Die Bestimmungen des Vertrags von Lissabon sollen grundsätzlich für alle 27 Mitgliedstaaten der EU in gleicher Weise Wirksamkeit erlangen.
Wenn der EU-Reformvertrag tatsächlich so beschaffen wäre, wie das von mancher Seite behauptet wird, dass er nämlich die Unabhängigkeit der einzelnen Mitgliedstaaten der EU vernichtet, Österreich zu einem Gliedstaat im „Bundesstaat Europäische Union“ macht, unsere Neutralität zerstört, uns die Verfügungsgewalt über unsere Ressourcen entzieht, den Interessen unseres Landes schweren Schaden zufügt, sich als „Todesurteil für die Demokratie“ erweisen wird etc., dann wäre das in der Tat eine Gesamtänderung der österreichischen Bundesverfassung und dann müsste in der Tat eine Volksabstimmung durchgeführt werden. Der Bundespräsident wäre dann der erste, der allen Österreicherinnen und Österreichern empfehlen würde, bei dieser Volksabstimmung mit NEIN zu stimmen.
Einen solchen EU-Vertrag gibt es aber in der Realität nicht und kann es auch nicht geben, denn über einen solchen Vertrag hätte es niemals einen Konsens zwischen allen 27 Mitgliedstaaten der Europäischen Union gegeben, und er hätte auch nicht die Zustimmung von Bundesregierung, Nationalrat und Bundesrat gefunden.
Es widerspräche ja auch jeder Vernunft anzunehmen, dass Österreich und 26 andere demokratische Staaten Europas nach langen und sorgfältigen Verhandlungen einen Reformvertrag beschließen, der Existenz gefährdende Nachteile für alle 27 EU-Staaten zur Folge hat, der ihre Souveränität vernichtet und sie zu wehrlosen Opfern eines „Diktates aus Brüssel“ macht.
Die viel plausiblere Wahrheit ist, dass sich 27 Mitgliedstaaten der Europäischen Union nach sorgfältigen Beratungen auf einen Vertrag geeinigt haben, der das Ziel hat, die europäische Zusammenarbeit zu stärken und damit auch den Interessen jedes einzelnen Mitgliedstaats der Europäischen Union im bestmöglicher Weise zu dienen.
Dass man bei solchen Verhandlungen die eigenen Ziele nicht immer zu 100 Prozent durchsetzen kann, dass man Kompromisse machen muss, soll nicht bestritten werden. Das gilt übrigens nicht nur für Österreich, sondern für alle Mitgliedstaaten der EU.
Aber eines steht fest:
Wenn sich Österreich gut entwickelt, ist das auch gut für die EU, und wenn sich die EU gut entwickelt, ist das auch gut für Österreich.
Und die Chancen für eine gute Entwicklung werden sich vergrößern, wenn es innerhalb der erweiterten EU vernünftige Spielregeln gibt, die es ermöglichen, die europäische Zusammenarbeit auszubauen, die Entscheidungsfähigkeit der EU zu verbessern und der gemeinsamen Sicherheit zu dienen.
Der vorliegende EU-Reformvertrag ist daher Ausdruck des Bemühens, die europäischen Spielregeln im Sinne dieser Grundsätze im Konsens weiter zu entwickeln und damit der Zukunft Europas und der Zukunft Österreichs zu dienen.
Ich empfehle allen Österreicherinnen und Österreichern die Verfassungsklagen und die Stellungnahmen vom Justizminister ad. H. R. Klecatsky (Autor des B-VB) zu lesen. Die angeblichen Vorteile dieser Vertragsentwicklung der Europäischen Union haben einige Wenige Starke zu Lasten der breiten Masse der Schwachen. Allein aus demokratiepolitischen Gründen hätten Sie ein Volksabstimmung anordnen sollen, so auch Ex-Minister Willibald Pahr im Justizpalast.
http://www.webinformation.at/material/neu-oesterr-klage-lissabon-vertrag.pdf
http://www.webinformation.at/material/VfGH-Beschwerde.pdf
Stellungnahmen von Ex-Justizminister H. R. Klecatsky:
http://www.zeit-fragen.ch/index.php?id=2521
http://www.wien-konkret.at/politik/europa/verfassung/bundespraesident/